杭州交通拥堵问题与对策研究

ASC上略市场研究公司 王彦村 [2012-11-05]

杭州的交通问题，突出表现在“拥堵出行难”、“开车停车难”、“无风高污染”等几个方面。城市的血液循环不畅、且污染不减。一个有效率的政府应想法去疏通，而不应简单地采取类似“截流”等的愚蠢捷径策略。政府该做的，一是科学的制度引导；二是引入独立的第三方调查监督（如治堵政策执行情况测评、堵塞指数、环境指数等治堵效果测评等）。值得赞许的是，杭州市政府近2年也非常重视城市的交通问题，也采取了一系列的治堵措施，如错峰出行、景区限行、交通廊道、打通断头路、公交优先、免费单车等。
    我们分享一下下面两段对策的内容，对策的正确与否，笔者不去评论，因为尚未有可靠的调查数据支持。

《杭州市交通拥堵问题及对策研究》报告摘要

报告中提出杭城“治堵”的基本思路是减少主城区人流、车流，引导交通流均衡分布，解除交通“瓶颈”。提出了12项治堵策略：
　　1、优化城市布局，减少或分散上下班“工作流”；
    2、主要拥堵点（如浙医）迁移或分散；
    3、实现用地布局与交通系统的协调发展，将市民的刚性出行需求引入公共交通系统；
    4、建设政府“办公大厦”，减少“公务办公流”；
    5、通过交通手段引导旅游交通向集约化的公共交通方式转移；
    6、确保出城交通能够快速进入快车道，迅速疏散；跨城（中心城）通过性交通与城区内部交通高度分离，快速互通；
    7、引导外来进城交通“人进、车不进”；
    8、提高公共交通分担率，减少城区内部小汽车出行量；
    9、实施“壮腰”工程，弥补城区路网结构性缺陷；
    10、继续建设过江（钱塘江）通道，解除过江瓶颈；
    11、增强智能引导，均衡交通压力；
    12、疏通“微循环”，解除“瓶颈”束缚。

     在绕城高速沿线建设几个大型的现代化停车场，通过快速公交干线与市内公共交通枢纽对接，引导私人交通向公共交通方式转移，努力将80%的外来车辆截停在城区外围；在不影响景区景观及生态环境的前提下，为杭城交通网络实施“壮腰”工程：建设“西湖1号轨道线”（主体为轻轨，城西直接连通滨江片区）、“西湖2号轨道线”（主体为轻轨，东接城站火车站，西至留下站，作为“旅游交通集散线”）、城西隧道（古翠路至庆春路）及西湖“公交专用”隧道（连通西湖大道至灵隐路、望江路至梅灵北路），消除路网结构性缺陷，解除“蜂腰”束缚；考虑将近期需求迫切但建设中存在困难的部分规划地铁线路以轻轨或BRT的形式与高架路同步集成建设，既缩短轨道干线的建设工期，又提高土地和空间资源的利用率，降低长时间施工对周边市民的影响；在市内轨道交通网络尚未基本就位的情况下，充分利用城际铁路为市内交通服务；增设公交“乘行查询器”……

国外制定并实施治理交通拥堵的政策措施

1.限制私人小汽车拥有量，减少私家汽车使用频率。小汽车、自行车和公共交通三者相比较，小汽车运行所需的人均道路面积及停放面积是最高的，因而运行效率最低。
     新加坡人通过车辆数年度配额和拥车证两个措施来限制私人小汽车拥有量。车辆数年度配额制度实施于1990年。新加坡政府每年根据道路网络新增容量，制定全国本年度小汽车增量的配额。配额确定后，通过每月举行的公开招标，由公众竞买“拥车权”。成功的投标者买得拥车证后才可购买新车。拥车证的价格是非常昂贵的。若想拥有一辆排气量在2L以上的汽车，拥车证的投标价格达7万美元，而有效期仅为10年，10年以后必须重新投标购买新的拥车证，否则所拥有的车就得送往政府指定的地方进行销毁。这项政策有效地使小汽车保有量的增长率从6％降至3％。由于新加坡政府的目标是既要减少交通拥挤，又要减少车辆排气对环境的污染，因此，政府还规定，从1992年7月起，所有销售的新车必须配装催化转化装置，这样，购车者又需额外支付1200美元。同时，小汽车的主人还必须按年度缴纳养路费。而要购买出租车，同样要进行公开、公平的抽签，只有少数中标者可获得购车的权利，出租车只能使用7年。
     丹麦的税收体系也被用于限制小汽车拥有和使用。拥有私人小汽车所需缴纳的税款大约是购车费用的3倍。同时，为了限制购买大型、高油耗的车辆，购车缴纳的税款随着车重和发动机排量的增加而增长。这些措施有效抑制了小汽车发展，首都哥本哈根成为发达国家中小汽车拥有率最低的城市之一。
     近年来，在国外许多大城市，私人小汽车更多意义上是作为一种休闲娱乐工具而不是作为代步工具，人们出行大多乘坐公共交通工具，家庭小汽车只是供人们到偏远地区办事或外出旅游之用。奥地利经济研究所最近公布的一项调查报告，披露了一个值得关注的情况：由于税负较高，公共交通系统较为完善，在社会经济发达程度较高的欧盟国家，小汽车的拥有率与一国的富裕程度大致呈现出反比关系，即人均GDP高的国家，小汽车拥有率反而较低。
     2.实施道路收费政策，加强停车管理，重点减少或限制小汽车出行量。通过向拥挤路段或拥挤区域行驶的汽车收取拥挤费用抑制交通需求的增长，有效改善交通状况，缓解道路拥堵。当前，世界许多城市都在进行拥挤收费的可行性研究，新加坡、伦敦等城市的拥挤收费方案已进入实施阶段。总体而言大城市比中小城市的限制措施更加严厉，主要是通过政策、价格和交通设施有限供给等手段，重点限制城市中心区和重要区域的小汽车交通量。 在拥挤收费政策实施之前，伦敦市中心区的交通拥堵程度不仅在英国排首位，而且在整个欧洲几乎是最严重的。车辆行驶过程中，平均有50％的时间处于静止状态。每个工作日的早上，通向伦敦市中心的25条高速路上都挤满了要驶入市中心的车辆。伦敦市从2003年2月开始实施拥挤收费。收费区域为内环线范围内的交通设施，共113条道路、8座桥梁。收费对象为私人汽车、货车，对公交车、出租车、紧急救援车辆、事故车辆、消防车以及残疾人士和领取社会保障金的人员驾驶的车辆实施免费措施。收费时间为7：00-18：30，周末和法定节假日不收费。收费额为每天每辆车5英镑，根据车辆一天内是否进入收费区域来收费，对区域内的居民实行一定的折扣。收费技术采用车辆自动识别技术。根据伦敦交通局的监测报告，该政策在减少交通总量和缓解交通拥堵方面发挥了很大作用，不仅市财政增加了可观收入，而且交通拥堵状况大为缓解。方案实施后，收费区域拥挤减少40％，区内交通量减少16％，排队减少20％-30％，车速提高37％，公交出行比例增加，公交营运速度和可靠性提高。
     通过停车设施供应和停车收费管理，控制中心城区小汽车交通量。欧洲许多城市主要采用以下做法：一是中心区收取高额停车费，并严惩非法停车。在城市中心区普遍实施了计时收费，且费用高昂，目的是增加以中心区为出行终点的小汽车出行费用，减少该地区的小汽车交通量，重点遏制需要长时停车的通勤小汽车交通，同时对违章停车、不交费停车和超时停车进行严惩。二是中心区限制停车泊位供给。这是欧洲城市普遍采取的限制小汽车交通量的有效措施。欧洲城市在核定城区建筑配建停车设施规模时，往往是限定一个不宜突破的最大泊位数。在过去的几十年间，丹麦哥本哈根市每年减少2％-3％的停车设施供应量。目前，哥本哈根市中心区停车位数量只有斯德哥尔摩市中心区的1/3。此外，哥本哈根的停车费是不断变化的，其价格一直处于较高水平，中心城区路边停车的费用高达每小时4美元，以确保停车设施能够迅速周转。三是高燃油税率。欧洲燃油税普遍较高，通过增加小汽车交通的出行成本可以有效抑制小汽车的滥用。
     3.建好副中心，减少多数人工作和生活的半径（在城市规划建设中注意控制交通流量和出行方式）。世界许多城市在发展过程中都呈现出“摊大饼”式扩展现象，就业中心与居住地割裂，就业向市中心集中，市区夜间人口减少，郊区居住地则成为“卧城”，致使出行流量庞大，道路交通压力沉重。为治理交通拥堵，世界不少大城市普遍实行控制交通流量和出行方式的政策，探索建立交通功能与商业功能一体化模式。
     为解决就业向城市中心集聚问题，伦敦、纽约和东京三大城市采取的对策是开发副中心，增加火车站和地铁站周围的居住人口和就业岗位。日本国土交通省执行了以公共交通为导向的城市土地发展政策，将土地进行分区管理，鼓励在城市铁路车站周边地区进行高密度的建筑开发。东京市中心白天的劳动力人口与夜间劳动力人口之比为8.4：1，东京市政府将城市向中心聚集的结构调整为多中心结构，特别是在一些铁路环线附近建立多个中心，形成多中心格局。目前已有一些火车站形成了商业中心。交通功能和商业功能一体化有效缓解了城区交通压力。法国巴黎大区自执行1976年大区总体规划所确定的方针政策以来，成功控制了城市“摊大饼”式扩展，通过促进城市中心区就业向郊区疏散，有效减轻了已经超负荷的市内交通网的负担。
     4.减少公务用车，减轻道路交通压力。由于公务用车数量庞大、使用频繁，进一步加剧了道路交通压力，因此一些国家将公务用车纳入交通管理范围，通过采取限制性措施，控制公务车数量，减少公务车使用频率。纵观这些国家在配备公车的导向上，都坚持了“一要方便工作，有利于提高工作效率；二要尽量为纳税人节省开支”的原则，并以此做出各项具体规定。如各国都规定，专车只能用于公务，不能用来办私事。配备专车的官员辞职或退休后，立即取消其使用专车的资格。
     芬兰专车只限在执行公务时使用，正常上下班和个人私事都不得无偿使用。使用专车上下班也可以，但这属于额外的待遇，等于增加了个人收入，应该照单纳税。对享有“工作关系车”待遇的政府官员和公司职员必须将这种待遇折合为个人收入(大约相当于每月1000美元)，按此标准缴纳所得税(每月约为300美元)。
     美国政府的预算来自税收，购买公务用车要提请同级议会批准，每年还要向公众公布使用情况。因此，一般政府部门公务车数量控制非常严格。联邦政府一个上千人的部，公务用车往往只有几十辆，州政府的公车数量也不多，有的市政府只有几辆甚至没有公务车。美国政府的公务车会在车牌上注明只能由政府使用，有的车身上也会喷涂“政府用车”字样，但这不是特权的象征，反而是便于接受公众监督，如果在下班时间公务车停在饭店、娱乐场所门前，往往会受到举报。
     5.优先发展城市公共交通。 国外发达国家在城市“汽车化”进程中，大多经历了“私人汽车膨胀→道路拥挤阻塞→重视发展公共交通”的发展历程。公共交通能最大限度地提高道路交通使用率，在吸取历史经验教训的基础上，公交优先战略成为由法国率先提出、世界许多国家普遍采用的交通原则。主要做法是：
     1)构建高密度、高覆盖、高水平的公交网。公共交通包括地铁、公交车和轻轨交通等，具有容量大、效率高、费用低、安全性强等特点，最适宜高密度人口的城市采用。美国、德国、法国等国都非常重视用立法手段规范城市公共交通的运营，对公交管理者、运营者、交通工具使用者做出了司法规范，以确保城市公共交通优先发展。巴黎、伦敦、纽约、东京四大城市都在投资上优先考虑发展公共交通项目，加大投资以补贴公共交通的亏损，提高公交运营力。欧洲城市公共交通系统由轨道交通为主的多种交通方式构成，各种方式分工明确，联结紧密，换乘方便，形成了高效率的网络体系：市郊快速列车是联结中心城市、郊区和卫星城的快速大运量铁路客运系统；地铁是大城市城区公共交通的骨干系统，主要解决城市内部的客运交通；现代有轨电车是应用新技术对传统电车进行改造形成的系统，其舒适性及机车性能能够满足现代生活水平的需要，而且建设和运行费用远低于地铁，因此现代有轨电车在欧洲城市中备受关注，恢复和建设有轨电车在大城市中成为一种热潮，有轨电车的主要作用是作为地铁系统的补充和联系，而在中小城市则是城市客运交通的骨干系统；公共汽车在欧洲城市属于公共交通的支线系统，其主要功能是在城区轨道交通服务范围以外的地区营运，以及将人员散布的居住区与轨道交通系统联结起来。上述各种交通方式相互补充，形成了高密度、高覆盖、高水平的公交营运网络。
     2)努力创造条件，高效率地实现客流在不同交通方式间的转换。在公共交通网络建设中，加强各种交通方式的衔接和转换至关重要。作为限制中心区小汽车交通量的一项重要措施，“停车—换乘”模式在欧洲各城市中的实施均非常成功且效果显著。在轨道交通辐射到的郊区和卫星城的各个站点附近，设有精心设计、与站点衔接良好的停车设施，可引导城市外围地区的居民在进入城区前进行交通方式转换，这种做法大量削减了小汽车交通总量，减轻了中心城区的交通压力。伦敦20世纪70年代启动了一项“停车再乘车”计划，即在城镇外围修建大面积的停车场，鼓励市民将车停放在停车场，然后再乘坐公交车进入城镇。此类场地呈弧形，离镇中心的距离为2-3英里，分别建在城镇东南西北四个方向，保证从各个方向进城的车辆都能有地方停车。英国政府在2000年7月制定了一项10年计划，即到2010年再修建100个“停车再乘车”场地。德国海德堡为了减少入城交通量，城市在郊区配有小汽车—公交的转换系统，使进城者可以先在郊区停车，然后再坐公交车辆到城市中心，从而有效避免小汽车直接进入市中心，加重城市道路的负担。新加坡鼓励人们使用公共交通工具，并努力构筑以地铁和轻轨为主线、以公交车和出租车为辅助的发达的立体陆路网络。道路沿途设有换乘站，方便公交车之间的换乘；在每个地铁或轻轨车站，均设有较大型的公交车转换站，使得公交车与地铁或轻轨之间的换乘也非常方便。居民区的车站，均有遮阳棚通往组屋区，使乘客免受日晒雨淋之苦。为了鼓励和吸引更多的人选择公共交通，政府特意在地铁站附近建有大型购物商场、电影院、小吃中心和夜市摊位等，颇受人们欢迎。新加坡出租车费低廉，为仅次于公共汽车的重要交通方式。为及时有效、迅速准确地匹配车辆与乘客，减少空驶率，几家大型出租车公司采用自动调度系统，为消费者提供定时预订出租车、定点接送等服务，促进实现出租车与其他公共交通工具间的转换。
     3)采取有效政策措施，确保公共交通优先发展。由于建立了发达的公共交通系统，纽约成为没有私人汽车也能生活得不错的城市。纽约大都会地区公交局负责大纽约地区的公共交通，是一个拥有4.7万名雇员、20多个主要部门的庞大机构。在纽约市的5个城区内，有26条四通八达的地铁线路，243条公交车线路有12693个遍及全市各地的车站。许多地铁和公交线路都是一年365天、一天24小时开通。2005年纽约地铁日平均客流量为470万人次，年平均客流量达14.4亿人次，地铁客流量在世界居第4位，仅次于东京、莫斯科和首尔。为避开拥挤的交通和昂贵的停车费用，在曼哈顿中央商业区工作的人，有五分之四选择公共交通作为自己的主要出行手段。为了从资金上保证公交优先政策，并明确资金使用和分配权限，德国联邦政府制定了乡镇社区交通资助法和区域化法，推动了公交建设的良性发展。德国公共交通业每年出车近100亿辆次，有大约86%的德国家庭出行时选择使用公交工具。德国公交业共有8000家企业，从业人数高达25万人。多年来日本东京一直大力发展以轨道交通为主的公共交通系统，市民出行大都选择轨道公共交通。东京交通圈涉及的一都三县，面积1.3万多平方公里，人口3200多万人，东京大都市圈现有280多公里地铁线，铁路近3000公里。轨道交通系统每天运送旅客2000多万人次，承担了东京全部客运量的86％。在早高峰时的市中心区，有91％的人乘坐轨道交通工具，而乘坐小汽车的仅为6％。日本轨道交通不仅分布面广而且出口数量多，如东京一些大地铁站出口多达几十个，许多出口直接通向当地的著名设施、大型企业或政府部门，提升了轨道交通的吸引力。强调公共交通优先已成为不少国家城市发展的主要政策导向，不仅将城市规划、住宅、交通作为一体统筹解决交通问题，而且在道路的分配使用和管理措施上得到充分体现，如设置公交优先的专用道和信号灯。法国巴黎和巴西一些城市中心的主要干道，都有只允许公交车和出租车行驶的专用道，还有一些线路在特定的时段也只允许公交车使用。在伦敦，公交车优先线路占全线路的85％，另辟有“红线”优先路线，只供公共汽车使用，严禁其他车辆使用。
     6.积极倡导“绿色出行”。
     1)搞好宣传教育活动，使“绿色出行”理念深入人心。欧洲交通周活动已历时5年，2005年为第四届。举办欧洲交通周活动的目的是宣传可持续城市交通战略，倡导步行、骑自行车以及公共交通等绿色交通理念，减少小汽车对城市和社会造成的负面影响。欧洲有1250个城市签署宣言，参与欧洲交通周活动。活动的重点：一是公共交通。在交通周期间提供免费乘车或优惠乘车服务，公交车上或公交站台提供免费早餐，鼓励“公交+自行车+步行”的出行方式，增加公交车发车密度，减少发车间隔；二是自行车。城市中提供自行车专用道路网体系及停放场地设施；三是步行道。提供四通八达的绿色林荫步行道系统；四是小汽车。制定鼓励使用清洁能源、鼓励公司开集体班车、举办节油驾驶培训班、限制城市中心区停车等政策；五是交通需求管理。实行弹性工作时间，倡导电视、电话网络工作方法，进行多种出行方式的宣传，制定机动车管理规划等；六是商业服务设施。在公交站点和交通沿线规划建设商业、服务业设施和停车场站等设施；七是换乘枢纽。合理组合各种出行方式，整合公交线路，减少市民出行时间和费用，提高公交覆盖率和通达性；八是交通与健康。提供免费体检，鼓励成立步行者和自行车代步者的社团组织，提供城市空气质量和环境质量信息；九是建立步行区。鼓励在城市中心地段设立车辆禁行的步行区；十是划定限速区。在城市中心划定车速不得超过时速30公里的区域。
     2)采取相应措施，为实践“绿色出行”创造条件。在城市中心区公交发达、商业繁华的地区开辟“交通绿岛”是近年来欧洲许多城市流行并取得成功的一种做法。步行区最初的设计理念是打断小汽车穿越中心区的交通路线，避免人员、小汽车交通在中心区堆积。步行区(有些步行区允许公交进入)的设立不仅在疏导交通上起到了立竿见影的效果，而且极大地促进了商业的繁荣以及城市环境与景观效果的改善。巴黎、慕尼黑和苏黎世的步行区均已成为城市中最精彩、最有吸引力的亮点。自2000年以来，丹麦环境保护部和交通部联手发起“绿色出行周”活动，每年9月下旬举办，每次活动围绕“绿色环保”设有不同的主题。丹麦人在“绿色出行周”中把自行车活动推向了高潮，他们别出心裁地推出了上下班自行车、火车站自行车和公司自行车等方案。这些方案实际上都是原有的市中心自行车服务的扩展和延续。哥本哈根市曾经投资280万克郎，向市民免费提供自行车，在市区150多个指定地点放置了1000多辆自行车，用扣锁相连，需要者只需将一枚20克郎的硬币嵌入锁内，便可取下自行车，用完后在任何一个指定地点把车锁好就可取回硬币。“绿色出行周”中开展的活动把这项主要针对旅游者的服务进一步推广到了公司、企业、政府机构，以及公交汽车站和火车站，使人们在上下班或外出办事时都可以不花一分钱随时随地骑上自行车。哥本哈根市免费为市民提供自行车的资金，来源于在自行车车轮表面和车身上做广告所得的收入。
     3)“绿色出行”成为人们的自觉行动。欧洲一些国家对城市居民每次开车出行的距离进行调查，鼓励近距离出行者步行或骑自行车，有的国家还开辟了自行车专用道和无噪声区等。在欧洲城市中，自行车主要用于中短距离出行，不少市民把自行车停在城市中心区地铁站附近，乘地铁进城后，可以换骑自行车很快到达目的地，免去了开车进城没有泊位和停车费昂贵的烦恼。